جایگاه حقوقی لویه جرگۀ عنعنوی

یادداشت: معمولاً سیاست خاستگاهی وسیع برای مغالطه­ها است. اما بدون شک یکی از مهمترین علت این مغالطات،  ابهام مفاهیم سیاسی است. دقیقاً به همین دلیل پاره­ای از فیلسوفان سیاست، ابهام زدایی از این مفاهیم را با استفاده از روش تحلیل انتقادی وظیفۀ اساسی فلسفۀ سیاسی می­شمارند.  در سیاست افغانی یکی از مفاهیم کلیدی و پر پسآمد، اما مبهم، لویه­جرگۀ عنعنوی است.  چه بسا از ناحیۀ کاربرد این مفهوم شیوه­های نادرست اعمال حاکمیت و اخذ تصمیم در مورد سرنوشت آدمیان این سرزمین توجیه گردیده است. بنابراین، وظیفۀ اخلاقی هر یک از ما که در این کشور زندگی می­کنیم ایجاب می­کند در صورت توان به نقد و ایضاح این مفاهیم بکوشیم. در این راستا، نگارندۀ این سطور وظیفۀ اخلاقی خود دانست که  به نقد و توضیح این مفهوم کلیدی بپردازد و از این رهگذر معلوم کند که تا چه حد مجالسی که تحت عنوان لویه­جرگه تشکیل می­شوند، صلاحیت دارند که در مورد سرنوشت ما انسانهای ساکن این سرزمین تصمیم بگیرند و آیا تصمیم آن­ها را می­توان تصمیم مردم این سرزمین به شمار آورد؟  

این نوشته در صدد بررسی سود و یا زیان انعقاد پیمان امنیتی میان دولتین جمهوری اسلامی افغانستان و ایالات متحدۀ آمریکا نیست و در مورد آن از هرگونه ارزشداوری اجتناب می­کند. فقط می­خواهد به این پرسش پاسخ دهد که آیا لویۀ جرگۀ عنعنوی که بر اساس فرمان رئیس جمهور  برای بررسی و اخذ تصمیم در مورد امضای پیمان امنیتی با آمریکا تشکیل شود، به لحاظ حقوقی صلاحیت اخذ تصمیم را در این مورد دارد یا خیر؟ آیا، برای مثال اگر این لویه­جرگه رأی به عدم انعقاد چنین پیمانی داد و یا برای آن شرایطی بیشتر از آن­چه در متن پیس­نویس آمده قائل شد، در آن صورت بر رئیس جمهور و حکومت افغانستان لازم می­شود که از آن پیروی کرده، صلاحیت و مسئولیت قانونی رئیس جمهور و حکومت در برابر کشور و مردم خاتمه یافته اعلام می­شود و نظر این لویه جرگه نظر و فیصلۀ مردم افغانستان شمرده می­شود؟اگر برطبق بیانات رئیس جمهور مبنی براین­که اخذ تصمیم در مورد مصونیت قضایی نظامیان خارجی فراتر از صلاحیت حکومت بوده و فقط لویه جرگه می­تواند در مورد آن تصمیم بگیرد، قضاوت کنیم باید بگوییم که منظور رئیس جمهور از تشکیل این لویه جرگه چنین چیزی باشد. در این صورت این جرگه به اعتقاد رئیس جمهور صلاحیت دارد که در مورد یک مسئلۀ بسیار مهم ملی، دولتی و حاکمیتی تصمیم بگیرد.

حال باید دید قائل شدن چنین صلاحیتی برای این نوع جرگه  مبنای قانونی و حقوقی دارد یا خیر. اگر ندارد، در آن صورت قائل شدن چنین صلاحیتی مهم برای چنین مجلسی و ترتیب اثر دادن به آن مخالف  قانون اساسی، اصل حاکمیت قانون و دموکراتیک بودن نظام است. چون بنا بر قانون اساسی و به موجب اصل حاکمیت قانون، اعمال همة نهادهای دولت  مقید به قانون است و هیچ صلاحیت فراقانونی پذیرفته نیست. هم­چنین اصل دموکراتیک بودن نظام، خصوصاً مادة چهارم قانون اساسی ایجاب می­کند که فقط نهادهای برآمده و ناشی از انتخاب مردم که به موجب قانون تشکیل می­شوند دارای صلاحیت­های حاکمیتی و دولتی­اند.

بنابراین باید دید که آیا لویه جرگۀ عنعنوی صلاحیت اخذ تصمیم را در مورد مسائل ملی و حاکمیتی از جمله انعقاد پیمان امنیتی دارد یا خیر. در پاسخ به این پرسش باید گفت که دقت در مستندات و دلایل زیر  روشن می­کند که لویه­جرگة عنعنوی به لحاظ قانونی صلاحیت اخذ تصمیم را در مورد مسائل یادشده نداشته، بلکه جزو مسئولیت­ها و صلاحیت­های دولت منتخب و نهادهای قانونی آن است:

1. تشکیل لویۀ جرگۀ عنعنوی مبنایی در قانون اساسی و قوانین نافذۀ کشور ندارد،  بنابراین صلاحیتی نیز  برای آن در قوانین کشور پیش­بینی نشده است.
2. صلاحیت و مسئولیت اخذ تصمیم را در مورد اعطای صلاحیت قضایی و یا عدم آن برای مراجع عدلی و قضایی کشورهای خارجی در خصوص تعقیب عدلی و قضایی تخطی­ها و جرایم نظامیان کشور متبوع­شان در چارچوب یک پیمان امنیتی در حدود قواعد حقوق بین المللی (به موجب مادۀ 57 قانون اساسی) و مصالح علیای کشور (به موجب مواد 66  و 81 قانون اساسی)  مشترکاً رئیس­جمهور، حکومت و شورای ملی دارا می­باشند. قید «در حدود قواعد حقوق  بین المللی» از مادۀ (57) قانون اساسی به دست می­آید. به موجب حکم این ماده، قوانین دولت افغانستان در حدود قواعد حقوق بین المللی بر اتباع خارجی تطبیق می­شوند. بنابراین، دولت افغانستان باید ببیند که اعطای صلاحیت قضایی در چارچوب قواعد حقوق بین المللی قرار دارد، یا خیر. بنابراین، این استدلال که اعطای چنین صلاحیتی فراتر از صلاحیت و مسئولیت دولت افغانستان است، درست به نظر نمی­رسد.
3. لویۀ جرگۀ عنعنوی مصداق مراجعه به آرای عمومی هم نیست.

این سه نکته به صورت واضح و روشن در مشورۀ حقوقی کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی مورخ 15/ 3/ 1390  ابراز شده­است. کمیسیون در مشوره حقوقی یادشده نظر خویش را طی چهار ماده به ترتیب زیر بیان کرده است:

«1. در قانون اساسی لویه جرگه  به رسمیت شناخته شده است و طبعاً طرز تشکیل و صلاحیت آن نیز مشخص شده است. در واقع با تعریف لویه جرگه و طرز تشکیل آن در مادۀ (110) و تعیین صلاحیت­های آن در مادۀ (111) قانون اساسی لویه جرگه از حالت عنعنوی بر آمده به یک نهاد منتخب  تبدیل شده است که اصل قانونی بودن نظام نیز چنین اقتضایی دارد.

2. از نگاه قانون اساسی رئیس جمهور می­تواند در مسائل مهم ملی به آرای عمومی مراجعه کند، لیکن مراجعه به آرای عمومی (رفراندوم) مطابق حکم مادۀ (156) قانون اساسی توسط کمیسیون مستقل انتخابات مطابق به احکام قانون صورت می­گیرد. 
3. از نگاه قانون اساسی دلیل واضحی بر غیر قانونی دانستن تدویر جرگۀ بزرگ و وسیع از یزرگان و متنفذین کشور صرفاً به منظور اخذ مشوره، وجود ندارد. بدیهی است که تصامیم آن نمی­تواند جایگزین صلاحیت­های نهادهای قانونی گردد.
4. به موجب احکام جزء 17 مادۀ (64) مادۀ (75)، جزء 5 مادۀ (90) و بند 6 مادۀ (97) قانون اساسی اخذ تصمیم در مورد معاهدات بین الدول از وظایف و صلاحیت­های مشترک رئیس جمهور، حکومت و شورای ملی است.» (ر.ک: سالنامۀ 1390 کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی، ص 23 – 24)

 

در واقع مهم­ترین استدلالی که به سود این مجلس و صلاحیت­های آن به کار گرفته می­شود این است که لویه­جرگه یک نهاد سنتی مشروعیت ساز در عرف سیاسی کشور بوده و از مردم افغانستان نسبت به هر نهاد منتخب دیگر به صورت واقعی­تر نمایندگی می­کند. بنابراین، این نهاد،  مشروعیت خود را نه از قانون اساسی بلکه از منابع هم­عرض و هم طراز با قانون اساسی کسب می­کند که عرف سیاسی کشور و نظر عمومی مردم است. این استدلال را خود شفاهاً از رئیس جمهور شنیده­ام.

لکن این استدلال به دلایلی چند قابل استناد نیست:

 

یکم: نظام مبتنی بر قانون اساسی برای حکومت از جمله رئیس جمهور مرجعی فراتر از قانون و قانون اساسی وجود ندارد. استدلال یادشده این اصل را به کلی مخدوش ساخته و نظام مبتنی بر قانون اساسی را از بنیاد ویران می­کند. چون به رئیس جمهور این فرصت  را می­دهد که فراتر از قانون اساسی حرکت کند و کشور را به سمت وسوی استبداد سوق دهد.

 

دوم: این دیدگاه که لویۀ جرگۀ عنعنوی یک عرف سیاسی مشروعیت ساز است، دیدگاه سیاسی رئیس جمهور و همفکران اوست و در مورد آن اتفاق نظر کلی و فراگیر وجود ندارد. هم­چنین این دیدگاه که لویۀ جرگۀ عنعنوی بهتر می­تواند از مردم نمایندگی کند نیز دیدگاه سیاسی رئیس جمهور و همفکران اوست، و در مورد آن نیز اتفاق نظر کلی و فراگیر وجود ندارد. به این ترتیب روندی که اصل و بنیاد آن مورد توافق عمومی نیست، نمی­تواند، مشروعیت و توافق عمومی به وجود آورد.

 

سوم: در واقع جرگة بزرگ در سطح ملی بر اساس مدل جرگه­های محلی در صورتی می­تواند به وجود آید و در نتیجه تا حدودی از مردم نمایندگی کند که به صورت حرکت از قاعده به سمت هرم بر بنیاد جرگه­های محلی که از قریه­های کوچک شروع ­شود و در آن اهالی قریه آزادانه حق شرکت و اظهار نظر را دارند، و نمایندگان این جرگه در سطح ولسوالی اجتماع کرده و نمایندگان خود را برای لویۀ جرگۀ ملی تعیین کنند، تشکیل گردد. در واقع آن­چه در باب جرگه به لحاظ تاریخی و فرهنگی واقعیت دارد، جرگه­های محلی است که از اشتراک آزادانه و وسیع مردم قریه تشکیل می­گردد. این جرگه ها جزو عرف و سنت مردم کشور اند. مردم نواحی گوناگون کشور درسطح وسیعتر از قریه­های خود گاهگاهی به تشکیل چنین جرگه­هایی می­پردازند. اما مبنای تشکیل جرگه­های وسیعتر، جرگه­های قریه است که در آن نمایندگان قریه برای شرکت در جرگۀ بزرگتر تعیین می­شوند. جرگه­ای بزرگ در سطح ملی نیز به ترتیبی که توضیح دادم می­تواند تشکیل گردد. در صورت تشکیل می­تواند تا حدودی از مردم و افکار آنها نمایندگی کند.

لکن در تاریخ سیاسی افغانستان جرگه­ای در سطح ملی با این خصوصیات و اوصافی که بر شمردم جز لویۀ جرگۀ اضطراری و لویۀ جرگۀ قانون اساسی تشکیل نشده است. لویه­جرگه اساساً یک مفهوم جدید است که در دورۀ امانی به وجود آمده است و پیش از آن سابقه نداشته است. منتهی تاریخ­نگاری رسمی که کوشش می­کند، برای مسائل اساساً جدید  ریشه­های کهن و باستانی بیابد، مجالسی­ راکه مطابق معمول جنگ­آوران پیروز، درآغاز تأسیس یک سلسله، از مریدان و بزرگان قوم و قبیله و سران لشکر  خویش تشکیل می­دهند و معمولاً خود وی را به امارت و قدرت منصوب می­کنند، لویه جرگه نامیده است. برای مثال فیض­محمد کاتب به قدرت رسیدن احمدشاه ابدالی را چنین روایت می­کند: «… و به استصواب [صوابدید] آرای بزرگان طوایف ابدالی خصوصاً حاجی جمال خان بارکزایی که به قوت و مکنت، از همه برتری داشت، کلاه سروری بر سر نهاد و در این حال صابرشاه نام فقیری، گیاه سبزی را به عمامه اش نصب کرد… (سراج التواریخ، ج1- 2، عرفان، 1391، ص70 – 71) »  چنانکه ملاحظه می­کنید در این روایت، بر خلاف روایت رسمی، هیچ نشانی از تشکیل جرگة ملی و سرتاسری که احمدشاه ابدالی را به عنوان پادشاه تعیین کرده باشد، دیده نمی­شود.

در واقع اولین جرگه­هایی که در سطح ملی و وسیع تشکیل شده­اند، لویه جرگه­های امانی اند. بعد از وی توسط حکومتهای وقت هر از چند گاهی لویه جرگه­ای به سبک و سیاق امانی (به جز جرگۀ 1343) بر اساس فرمان و دعوت افرادی خاص دایر گردیده است. این لویه­جرگه ها هیچ­کدام  بر بنیاد جرگه­های قریه و سپس ولسوالی و… دایر نگردیده­اند، بلکه توسط حاکم وقت، وزرا، کارمندان و مأمورین دولت، تعدادی علما، مشایخ، سادات و خوانین بر اساس گزینش خود دستگاه حکومتی از مرکز و ولایات دعوت شده و با جمع آوری آنها در مرکز محلسی را به نام لویه جرگه و یا تحت عنوان  مجلس «اهل حل و عقد» برگزار کرده­اند. همان­گونه که می­دانید این نوع لویه جرگه بیش از آن­که از مردم نمایندگی کند، نمایندگان حکومت و یا اجتماعی از هواداران آن خواهند بود که برای اعلان وفاداری و تصویب برنامه­های از پیش تعیین شده  برگزار می­گردند.به همین دلیل این لویه جرگه­ها خصوصاً لویه جرگه محمد داود، ببرک کارمل و داکتر نجیب، مجلس اهل حل و عقد دولت مجاهدین و طالبان هر کدام در وقت و زمان خود  مشروعیت و اجماع ملی به وجود نیاورد و بحران مشروعیت قدرت را حل نتوانست.

در واقع همان­گونه که یاد آوری کردم در تاریخ سیاسی افغانستان لویه جرگۀ سازگار و برخاسته از سنت و فرهنگ مردم که توانست از آنها نمایندگی کند برای نخستین بار  لویه جرگه های اضطراری و و لویه جرگۀ قانون اساسی بودند که در آنها مردم در سطح قریه نمایندگان خود را تعیین کردند و نمایندگان آنها در ولسوالی اجتماع کرده از میان خود جمعی را برای اجتماع ولایت انتخاب کردند و اجتماع ولایت از میان خود جمعی را برای لویه جرگه در مرکز تعیین کردند. این مدل دقیقاً بر مبنای مدل و الگوی جرگه­های محلی توسط کارشناسان ملل متحد طراحی شده بود نه بر اساس مدل و الگوی حکومت های افغانستان.

لکن نباید از یاد برد الگوی تشکیل لویه جرگه­ای از نوع لوبه­جرگۀ اضطراری و قانون اساسی در شرایط فروپاشی و خلای قدرت و آنهم تحت نظارت دقیق نهادهای بین المللی، مفید خواهد بود. اما در شرایطی­که حکومت مستقر وجود دارد، به هیچ وجه جای یک نظام انتخاباتی مدرن  را نمی­گیرد. چون این­گونه جرگه­ها سه نقص مهم دارند که یک نظام انتخاباتی دقیق و منصفاننه می­تواند آن نواقص را نداشته باشد. نخست این­که در تشکیل لویه جرگه امکان اعمال نفوذ حکومت زیاد است. چون نمایندگان آن بر اساس رأی سری، مستقیم و عمومی همگانی  و به موجب یک قانون مدون، بر بنیاد رقابت احزاب و گروهها تشکیل نمی­شوند. بنابراین حکومت مستقر می­تواند مطابق خواست و ارادۀ خود تشکیل آن را  ساماندهی کند. دوم این­که اعمال نفوذ زورمندان و قدرتمندان محلی نیز در این­گونه مجالس زیاد است و میکانیزمی برای جلوگیری از آن در این الگو وجود ندارد. سوم این­که در این الگو اصل عمومی بودن انتخابات از جمله حق رأی برای زنان تأمین نمی­گردد.

آخرین دلیلی که ممکن است به سود لویه جرگه آورد این است که لویه جرگه از رهبران قومی تشکیل می­شود. رهبر هر قومی به خوبی از نظر و ارادۀ قوم خود نمایندگی می­کند و یا دست کم رضایت رهبر هر قوم رضایت خاطر آن قوم را به دنبال دارد.

لکن مشکل این استدلال این است که ساختار قومی در افغانستان به گونه­ای منسجم و مسلط نیست که هر قومی از خود تعریف و حد و حدود خاصی داشته باشد، و رهبر بلامنازع آن نیز مشخص باشد و در لویه جرگه این رهبران بلامنازع دعوت شوند و با اجتماع آنها لویه جرگه  به وجود آید. در واقع حد و حدود اقوام، افراد صاحب نفوذ در میان یک قوم، و این­که تشخیص این بزرگان تا چه حدودی از رضایت و دیدگاه افراد آن قوم نمایندگی می­کند، در افغانستان امروز معین و مشخص نیستند. بنابر این، افرادی که به عنوان رهبر قومی تعیین و دعوت می­شوند، اولاً معلوم نیست از چه تعداد افراد نمایندگی می­کند، چون مرز و حد حدود  اقوام مشخص نیست. ثانیاً معلوم نیست فرد تعیین شده رهبر بلامنازع باشد؛ چون غالباً هر یک از افراد تعیین شده در میان قوم خود بدیل­های فراوان دارند. پس بر اساس چه میکانیزمی و بر اساس چه معیاری یک فرد خاص از میان مجموعۀ افراد هم­طراز و بدیل تعیین می­گردد. ثالثاً برای این­که ساختار قومی و قبیله­ای در کشور ما یک ساختار مسلط نیست، افراد (مثلاً جوانان تحصیل کرده)  در عرض دیدگاه و نظر یزرگان قومی صاحب دیدگاه و نظراند. چگونه رأی و نظر بزرگان قومی می­توانند رأی و نظر این طیف وسیع محسوب شوند؟ ممکن است گفته شود که نمایندگان جامعۀ مدنی که در لویه جرگه دعوت می­شوند، می­توانند از گروه­های گوناگون مردم از جمله جوانان و تحصیل­کردگان نمایندگی کنند. لکن در پاسخ باید گفت اولاً نهادهای مدنی که معمولاً هر کدام توسط گروهی محدود تشکیل شده­اند، نمی­توانند از  طیف­های وسیع جوانان به درستی نمایندگی کنند. ثانیاً افرادی که به عنوان نمایندگان جامعۀ مدنی، علما، و دیگر گروههای اجتماعی دعوت می­شوند، از میان انبوه گزینه­های بدیل توسط نمایندگان حاکمیت تعیین می­شوند. بنابر این همیشه این پرسش باقی می­ماند چرا این تعداد برای تعیین سرنوشت همگان تعیین شدند و مجموعه­های بدیل تعیین نگردیدند.

در پایان یادآور شوم که نگارندة این سطور علی رغم میل قلبی خویش صرفاً به این امید به تحلیل و نقد این موضوع پرداخت که شاید مسئولان کشور با یک نگاه واقع­بینانه  مسائل مهم و سرنوشت­ساز کشور را اسیر فرایندهایی چنین معیوب و پرتناقض نکنند و سنت سیاسی جرگه­های حکومتی نا موفق اما برجای مانده از زمامداران کشور در این صد سال اخیر را یک بار برای همیشه ترک گویند.

 

دانلود رایگان پی. دی. اف مقاله